Notas sobre la segregación territorial de municipios. El caso de Treviño.

Hace varias semanas salió publicada en prensa la noticia en la que se daba cuenta de que el enclave de Treviño, formado por los ayuntamientos de Condado de Treviño y de La Puebla de Arganzón, había iniciado los trámites para dejar de formar parte de la provincia de Burgos (Castilla y León) y pasar a componer el territorio de Álava (País Vasco).
 

La situación geográfica de estos municipios es particular puesto que se encuentran rodeados por municipios que pertenecen a la provincia de Álava lo que hace que, además de tener más próxima la capital alavesa, haya vecinos de estos municipios que trabajen en empresas situadas en territorio alavés. En cualquier caso, y sean cuales sean los motivos por los que se ha iniciado el procedimiento de segregación, nos encontramos con una situación no demasiado habitual y de indudable interés jurídico que pasaremos a estudiar a continuación.

Foto obtenida de elcorreo.es

Situaremos el punto de partida en el análisis de la distribución competencial en materia de régimen local. La Constitución Española reserva la exclusiva competencia del Estado sobre "las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas" (art. 149.1.18ª CE) en cuya extensión encontramos el ámbito local. El núcleo de la referida regulación básica estatal en materia local se encuentra en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y en la Ley de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). No obstante, en ninguna de las anteriores normas encontramos referencias directas a la agregación y/o segregación de municipios de una provincia a otra.

Por tanto, una vez constatada la inexistencia de una normativa básica general aplicable a los procesos de segregación y agregación, se hará preciso acudir a los correspondientes Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas implicadas. En el caso objeto de estudio, los municipios del enclave de Treviño forman parte de la provincia de Burgos (Castilla y León) y pretenden pasar a formar parte de la provincia de Álava (País Vasco).

Los Estatutos de Autonomía de ambas Comunidades contienen previsiones para la segregación y agregación de municipios, que estudiaremos a continuación.

En primer lugar, la Disposición Transitoria Tercera del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (en adelante EACL, que fue aprobado por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero) establece los requisitos y procedimiento para la segregación de un “territorio o municipio”. La primera conclusión relevante que podemos deducir de dicha disposición es que el EACL prevé expresamente la posibilidad de la segregación de municipios y territorios de alguna provincia castellanoleonesa y su incorporación al territorio de otra Comunidad Autónoma.

Para ello, se exigen los siguientes requisitos:

1.- Solicitud de segregación. En primer lugar, los Ayuntamientos interesados deben formular la solicitud de segregación mediante la aprobación del correspondiente acuerdo municipal. Dicho acuerdo ha de adoptarse mediante la concurrencia de dos mayorías:

• Mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Corporaciones; y
• Mayoría de 2/3 del número total de miembros de las Corporaciones. La norma no es especialmente clara en este punto al exigir “dos terceras partes del número de hecho (...) de los miembros de cada una de dichas Corporaciones”. Ese "número de hecho" parece que debe ser interpretado como el número total de los miembros de las Corporaciones.

2.- Informes favorables. En segundo lugar, deben concurrir los siguientes informes favorables a la segregación:

• Informe de la provincia a la que pertenezca el territorio, municipio o municipios.
• Informe de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Este requisito plantea cuatro cuestiones de gran relevancia:

1. En primer lugar, ¿los informes tienen carácter vinculante? El carácter vinculante de los informes cabe deducirlo de la dicción literal del precepto. Y esto es así puesto que la norma exige el cumplimiento de una serie de requisitos entre los que se encuentra la emisión de los mencionados informes en sentido favorable.
   
   
2. En segundo lugar, ¿qué tipo de informe se exige? La D.T. 3ª contiene el criterio con base en el cual se han de emitir los informes de la provincia y de la Comunidad Autónoma: verificar si existen unas “mayores vinculaciones históricas, sociales, culturales y económicas con la Comunidad Autónoma a la que se solicite la incorporación”.
   
   De lo dicho, podemos afirmar que no se trata de un informe meramente político o de conveniencia, sino que ha de entrar a apreciar la mayor o menor vinculación a la Comunidad Autónoma de incorporación. Es obvio que la indeterminación de la expresión "mayor vinculación" deja un margen de apreciación muy amplio pero se configura como un límite a la voluntad política.
   
   
3. En tercer lugar, ¿los informes deben estar motivados? Como hemos expuesto, el informe debe constatar y valorar una serie de circunstancias de hecho, por lo que resulta obvia la necesaria motivación del sentido del informe.
   
   Esta conclusión se ve refrendada por dos circunstancias: (1) En primer lugar, teniendo en cuenta que un informe desfavorable, dado su carácter vinculante, impide continuar el proceso de segregación, resulta completamente razonable la exigibilidad de una debida motivación del sentido del informe. (2) En segundo lugar, la propia norma se pronuncia sobre este punto al decir que a los efectos de la elaboración del informe “la Comunidad Autónoma de Castilla y León podrá realizar encuestas y otras formas de consulta con objeto de llegar a una más motivada resolución.”
4. Por último, ¿serían susceptibles de impugnación los informes ante la jurisdicción contencioso-administrativa? En este punto, y desde una perspectiva objetiva, podemos considerar que la emisión de los informes son actos de trámite dentro del procedimiento legalmente previsto y este tipo de actos no son, con carácter general, susceptibles de impugnación. No obstante, sí son impugnables aquellos actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento (art. 25 LJCA). En consecuencia, entendemos que sí podrían ser objeto de revisión judicial.
   
   Por otra parte, desde una perspectiva subjetiva, la LJCA otorga legitimación procesal a los Entes locales territoriales, "para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales" (art. 19 LJCA).

3. Refrendo de los habitantes. En tercer lugar, se exige el refrendo entre los habitantes del territorio, municipio o municipios que pretendan la segregación, aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.

4. Requisitos de la Comunidad de incorporación. El apartado 2º de la D.T. 3ª EACL condiciona el resultado del proceso de segregación al cumplimiento de los requisitos de agregación exigidos por el Estatuto de la Comunidad Autónoma a la que se pretende la incorporación.

En este sentido, el Estatuto de Autonomía del País Vasco (aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre) prevé en su artículo 8 que podrán incorporarse "territorios o municipios que estuvieran enclavados en su totalidad dentro del territorio de la [Comunidad Autónoma del País Vasco]", siempre que se cumplan los requisitos siguientes (la mayoría de los cuales son coincidentes con los previstos en el EACL):

1. Que soliciten la incorporación el Ayuntamiento o la mayoría de los Ayuntamientos interesados, y que se oiga a la Comunidad o provincia a la que pertenezcan los Territorios o Municipios a agregar. Es interesante constatar que, en este caso, sólo se exige una audiencia de la Comunidad o provincia, con independencia del sentido de los eventuales pronunciamientos.
2. Que lo acuerden los habitantes de dicho Municipio o Territorio mediante referendum expresamente convocado, previa la autorización competente al efecto y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.
   
   
3. Que los aprueben el Parlamento del País Vasco y posteriormente, las Cortes Generales del Estado, mediante Ley Orgánica.

5. Aprobación por Ley Orgánica. Por último, se adoptará la segregación y consiguiente incorporación mediante aprobación de Ley Orgánica de las Cortes Generales. Este requisito está en consonancia, además, con lo dispuesto en el artículo 141 in fine de la Constitución Española. Hay que hacer notar que éste es un requisito más del procedimiento, lo que significa que si en la tramitación parlamentaria no se consiguen las mayorías oportunas y, por tanto, no se aprueba la ley orgánica, no tendrá lugar la segregación.


De lo expuesto, cabe afirmar que el proceso de segregación-agregación es un procedimiento complejo en el que han de concurrir voluntades diversas tales como las de los municipios (a través de sus representantes primero, y directamente por sus ciudadanos después), la de las provincias implicadas y la de las Comunidades Autónomas afectadas (a través de los informes y acuerdos) y la de las Cortes Generales (a través de la tramitación de la ley orgánica).